جائحة كوفيد-19 في المنطقة العربية
فرصة لإصلاح نُظُم الحماية الاجتماعية
موجز تنفيذي
قبل تفشي جائحة كوفيد-19، كانت نُظُم الحماية الاجتماعية في المنطقة العربية ضعيفة ومجزأة ومكلفة، وتفتقر إلى الشمول والشفافية والاستدامة. وكانت أبرز التحديات تتمثل في نقص الاستثمار في هذه النُظُم وفي عدم شمولها للفئات السكانية المعرضة للمخاطر، إذ بلغت نسبة من تغطيهم برامج الحماية الاجتماعية في المنطقة العربية أقل من 30 في المائة من مجموع السكان.
وكانت نُظُم الحماية الاجتماعية مموّلةً بمعظمها من الميزانيات الحكومية أو المساعدات الخارجية، وليس من مساهمات المستفيدين أو أصحاب العمل. وقد أبرزت أزمة كوفيد-19 الشوائب في العقد الاجتماعي بين الشعوب والحكومات، وأتاحت فرصة تاريخية لمعالجة بعض التحديات التي تواجه نُظُم الحماية الاجتماعية. وقد كان في الدروس المستفادة من بلدان مختلفة أمثلة مفيدة على التغيير، وعلى بعض الابتكار.
وشهدت المنطقة العربية تحولاً في السياسات، من استهداف أفقر السكان فحسب إلى شمول شريحة "الوسط المفقود" مثل العمال غير النظاميين، الذين لم يحصلوا في أغلب الأحيان على أيِّ من استحقاقات الحماية الاجتماعية حتى قبل تفشي الجائحة لعدم اعتبارهم مؤهلين لذلك (مثلما حصل في الأردن ومصر والمغرب). وقد سلّطت الجائحة الضوء على مدى الإهمال الذي كانت تتعرّض له هذه المجموعة من العمال وعلى التحديات الهيكلية ذات الصلة.
وقد تفوّقت الدول العربية في استخدام التكنولوجيا المبتكرة لتنفيذ برامج الحماية الاجتماعية، ولا سيما التحويلات النقدية التي أُرسلَت إلى المستفيدين في غضون أيام قليلة، من خلال منافذ أنشئت حديثاً لهذه الغاية، والمحافظ الإلكترونية، والتسجيل الرقمي. وقد ألهمت القيود الاستثنائية التي فرضتها الجائحة الابتكارات في تصميم خدمات التعليم والصحة والحماية الاجتماعية وتقديمها، ما حفظ الوصول إلى هذه الخدمات في ظروف صعبة للغاية، وسهّل توسيع نطاق التغطية بهذه الخدمات.
وفي العديد من البلدان العربية، ساعدت الجائحة في تحفيز وتوطيد الشراكة والتعاون بين مختلف أصحاب المصلحة. وتجلى ذلك على وجه الخصوص في التعاون بين مختلف الأطراف الحكومية على الصعيد الوطني، ومشاركة واستخدام قواعد بيانات المستفيدين (السجل المدني، والإحصاءات الحيوية، وقاعدة بيانات الضرائب والتأمينات الاجتماعية) والمنصات الإلكترونية مثل مواقع مشاركة البيانات بين الكيانات الحكومية في مصر.
1. نُظُم الحماية الاجتماعية في المنطقة العربية:
السياق والإطار المفاهيمي
مقدمة
منطقة الشرق الأوسط هي المنطقة الأكثر تفاوتاً في العالم. ففي عام 2016، بلغ دخل أغنى 10 في المائة و1 في المائة من السكان أكثر من 60 في المائة و25 في المائة من إجمالي الدخل في المنطقة، على التوالي والبلدان التي لديها أداء سيء في هذا المجال هي البلدان العربية الغنية بالسكان والفقيرة بالنفط، حيث تكاد مستويات التفاوت في الدخل تقارب المستويات في البرازيل وجنوب أفريقيا. وعلى الرغم من تزايد عدد الإصلاحات الاجتماعية في العديد من بلدان المنطقة، فإن تجزؤ الخدمات الصحية، وضعف المؤسسات التعليمية، وعدم كفاية تدابير الحماية الاجتماعية، والتفاوت الاجتماعي، ما زالت مستمرة ومتفاقمة.
ومع أن المنطقة العربية شهدت تحسناً كبيراً في توسيع تغطية الحماية الاجتماعية خلال السنوات القليلة الماضية، لا تزال العديد من الثغرات والتحديات قائمة. وعموماً، تُعَدّ نُظُم الحماية الاجتماعية في المنطقة العربية مجزّأة، وتفتقر إلى الشمول والشفافية والاستثمار. وكان تسارع النمو السكاني، وزيادة الفقر، والسياق العالمي لرأس المال الحر، وتدفقات اليد العاملة الدولية، وهيمنة القطاع الخاص من العوامل التي قوّضت تطوير نُظُم الحماية الوطنية.
وقد سلّطت استجابة الحكومات العربية لجائحة كوفيد-19 الضوء على هذه التفاوتات، حتى لو كانت بعض التدابير فعالة على المدى القريب. وأتاحت جائحة كوفيد-19 فرصة لتقييم إصلاحات السياسات الاجتماعية السابقة وفعاليتها وتأثيرها، والتعلُّم من التجارب العالمية، ليس في معالجة تداعيات كوفيد-19 فحسب ولكن أيضاً في المجال الأوسع لتدخلات السياسات الاجتماعية.
الإطار المفاهيمي
ينبغي مراعاة نقطتين رئيسيتين في ما يتعلق بالإطار المفاهيمي المستخدَم في هذا التقرير.
يهدف النهج مدى الحياة، الذي اعتمدته الأمم المتحدة، إلى ضمان حصول جميع الناس على الحماية الاجتماعية عند الحاجة في أي وقت خلال حياتهم، من الولادة إلى الوفاة. ويجسّد هذا النهج أيضاً مبدأ عدم إهمال أحد على النحو المبين في خطة التنمية المستدامة لعام 2030، لأنه يقلل من الاستبعاد من الاستحقاقات ومن الاستبعاد الاجتماعي ككل. والتصنيف الشائع لمراحل دورة الحياة هو ما يلي:
- الحوامل والرضع (أول 1,000 يوم، من الحمل وحتى الثانية من العمر).
- الأطفال (من الفئة العمرية 2-18 عاماً، وأحياناً يُفصَل الأطفال الذين تقل أعمارهم عن 5 أعوام).
- الشباب (من الفئة العمرية 18-25، 18-30 أو 18-35 عاماً، حسب تعريف كل بلد).
- سن العمل (من الفئة العمرية 18-60 أو 25-65 عاماً، وتختلف هذه السن أيضاً من بلد إلى آخر).
- الشيخوخة (60 سنة وما فوق أو 65 سنة وما فوق، وترتفع هذه السن في بعض البلدان وفقاً للتغيُّرات في سن التقاعد).
الهدف من هذا المستوى من التحليل في التقرير هو التعمّق في دراسة عمليات صنع القرار الرئيسية التي تضعها الحكومات العربية خلال الجائحة، وما إذا كانت هذه العمليات تدل على إعادة هيكلة جوهرية للسياسات الاجتماعية. وبما أن معظم بلدان المنطقة العربية تضمّ مجموعةً من الجهات الفاعلة في مجال السياسات الاجتماعية والحماية الاجتماعية، بما في ذلك الدولة والسوق والمجتمع المحلي والمجتمع المدني والأسرة، يسلّط التقرير الضوء على الجهات الفاعلة التي هي في الطليعة في مجال توفير الاستحقاقات الأساسية، ويحلّل ما إذا كانت التدخلات توفر منافع كافية. وسيساعد ذلك على تحليل العواقب المحتملة على التفاوت في الدخل والفقر على المدى الطويل.
نُظُم الحماية الاجتماعية: السعي نحو المثالية
يسترشد هذا التقرير بمفهومين أساسيين، هما السياسات الاجتماعية والحماية الاجتماعية. تُعنى السياسات الاجتماعية بالطرق التي تلبي بها المجتمعات في جميع أنحاء العالم الاحتياجات الإنسانية من الأمن والتعليم والعمل والصحة والرفاه . ويتناول التقرير كيفية استجابة الدول والمجتمعات للتحديات الوطنية والإقليمية والعالمية المتمثلة في التحديات الاجتماعية الديمغرافية والاقتصادية والفقر والهجرة والعولمة .
ويمكن تعريف الحماية الاجتماعية تعريفاً واسعاً بأنها مجموعة البرامج والتدخلات المصممة لمنع الفقر وقابلية التعرّض للمخاطر والاستبعاد الاجتماعي أو التخفيف من حدتها، وذلك بدعم وحماية الأفراد وأسرهم في حالة حدوث صدمات سلبية في الدخل، وتوفير إمكانية الحصول على الخدمات الاجتماعية الأساسية. وتعتبر أدوات الحماية الاجتماعية عنصراً أساسياً في سياسة الرعاية الاجتماعية .
وتُعتبَر الحماية الاجتماعية أساسية لتحقيق خطة عام 2030. ومن خلال مساهمتها في الركائز الاجتماعية والاقتصادية للتنمية المستدامة، تنعكس بشكل مباشر أو غير مباشر في خمسة أهداف على الأقل من أهداف التنمية المستدامة السبعة عشر
المقصد 1.3
استحداث نُظُم وتدابير حماية اجتماعية ملائمة على الصعيد الوطني للجميع ووضع حدود دنيا لها، وتحقيق تغطية صحية واسعة للفقراء والضعفاء بحلول عام 2030.
المقصد 3.8
المقصد 3.8 - تحقيق التغطية الصحية الشاملة، بما في ذلك الحماية من المخاطر المالية، وإمكانية الحصول على خدمات الرعاية الصحية الأساسية الجيدة وإمكانية حصول الجميع على الأدوية واللقاحات الجيّدة والفعالة والميسورة التكلفة.
المقصد 5.4
الاعتراف بأعمال الرعاية غير مدفوعة الأجر والعمل المنزلي وتقديرها من خلال توفير الخدمات العامة والبنى التحتية ووضع سياسات الحماية الاجتماعية وتعزيز تقاسم المسؤولية داخل الأسرة المعيشية والعائلة، حسبما يكون ذلك مناسباً على الصعيد الوطني.
المقصد 8.5
تحقيق العمالة الكاملة والمنتجة وتوفير العمل اللائق لجميع النساء والرجال، بما في ذلك الشباب والأشخاص ذوو الإعاقة، وتكافؤ الأجر لقاء العمل المتكافئ القيمة، بحلول عام 2030. (الحماية الاجتماعية هي أحد الركائز الأربع للعمل اللائق.)
المقصد 10.4
اعتماد سياسات، ولا سيما السياسات المالية وسياسات الأجور والحماية الاجتماعية، وتحقيق قدر أكبر من المساواة تدريجياً.
نُظُم الحماية الاجتماعية قبل جائحة كوفيد-19 في المنطقة العربية: الثغرات والتحديات
مع أن بلداناً كثيرة في العالم شهدت تحسينات كبيرة في توسيع نطاق تغطية الحماية الاجتماعية، كان التقدم في بناء نُظُم الحماية الاجتماعية قبل الجائحة لا يزال متأخراً في بلدان أخرى
وفي الدول العربية، لا يتيح نقص البيانات سوى إجراء تقييم جزئي للتغطية الفعالة للحماية الاجتماعية . بيد أن التقديرات تشير إلى أن أقل من 30 في المائة من الناس في المنطقة العربية كانوا مشمولين بأحد أشكال الحماية الاجتماعية قبل جائحة كوفيد-19 . وعموماً، كانت نُظُم الحماية الاجتماعية في المنطقة العربية مجزأة وتفتقر إلى الشمول والشفافية والاستثمار.
ويبين الشكل 1 حصة الإنفاق الاجتماعي كنسبة مئوية من الناتج المحلي الإجمالي. ويشير الرسم البياني إلى أن الإنفاق على الحماية الاجتماعية بلغ أعلى مستوياته في مصر (9.5 في المائة) والأردن (9 في المائة) والجزائر (8.9 في المائة) وتونس (7.5 في المائة)، في حين تمثل مستويات الإنفاق الاجتماعي في الجمهورية العربية السورية والسودان وقطر واليمن أقل من 2 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي.
الشكل 1. نفقات الحماية الاجتماعية كنسبة مئوية من الناتج المحلي الإجمالي (باستثناء الصحة)، استناداً إلى أحدث البيانات المتاحة
ويقدم الشكل 2 مزيداً من التفاصيل عن الإنفاق على المساعدة الاجتماعية حسب نوع البرنامج، ويبين اعتماداً شديداً على التحويلات النقدية غير المشروطة في جميع البلدان وعلى الدعم الغذائي والعيني في البلدان المتأثرة بالنزاعات مثل دولة فلسطين واليمن، ولكن أيضاً في مصر وموريتانيا.
الشكل 2. الإنفاق حسب نوع برنامج المساعدة الاجتماعية (النسبة المئوية من الناتج المحلي الإجمالي)، للعام الأخير
ويبين الشكل 3 النفقات الصحية كنسبة مئوية من الناتج المحلي الإجمالي حسب البلدان وبالمقارنة مع المتوسطات دون الإقليمية. وبالنسبة لآخر سنة متاحة (2018)، يتراوح الإنفاق بين أدنى نسبة، وهي 1 في المائة في السودان، وأعلى نسبة وهي 4.4 في المائة في الكويت، بمتوسط قدره 2.9 في المائة.
